深圳“禁摩令”的违法性分析

本文提纲：

一、“禁摩令”的缘由

二、禁摩有法律依据吗？

三、“禁摩令”的违法性分析

四、处罚2000元、扣车是否合法？

五、结语

（4000余字，阅读可能需要10分钟。)

近日，深圳交警通过公众号发布新闻表示“新一轮摩托车整治来袭！无视禁行规定，电警抓拍+驾驶证扣3分”。该文表示，摩托车违规乱象依然存在，群众反映和投诉摩托车飙车、噪音扰民等问题，同时以个别摩托车主在自媒体上晒出自己在深圳骑行的小视频，认为该举公然挑衅警察叔叔权威等。整篇新闻透着“黎叔很生气，后果很严重”的感觉，有点像历史上某个时期的白色恐怖。（https://mp.weixin.qq.com/s/AUzpFF4bLz3b975Fda_5tg）图片

交警部门的此项举动有群众反映、有“违规”乱象，作为行政执法部门做出举动应是合理合法。但细观之却不难发现该项举动实则最受伤害的是更多的合法骑行的摩托者参与者。因为“炸街、扰民、无牌、飙车”毕竟只是摩托车群体中的极少数，况且这些现象也非摩托车独有，汽车也有。摩托车只是普通的合法的交通工具，本身不备具扰民功能，借几个鬼火少年的行为一举打击所有摩托车，也难怪摩友称之为“欲加之罪”，认为摩托车作为合法交通工具已经被官方严重妖魔化。

本文试从禁摩的缘由，法律渊源以及合法性，处罚2000元的合法性等方面来发表一家之言，不当之处诚恳接受指正、沟通。

一、“禁摩令”的缘由

笔者听到若干种说法，有人说是多年前深圳涉摩抢劫案件频发，摩托车事故较多，也有人说禁摩可以“逼”市民购买汽车以促进国家汽车工业发展。这些说法笔者均不认同。因为深圳治安早已非常好，科技发展人们出门也不带钱包了，再说刑事案件是人的问题，不是车的问题，禁车显然是愚蠢的做法；现实中禁摩的确能起到将人改买汽车通勤的效果，但摩托车本身也是国民工业经济其中一部分，不存在禁此扬彼的问题。

官方禁摩原因必须从官文文件中来看，以下是现行的深圳“禁摩令”的正式文件：

《深圳市公安局交通警察局关于禁止摩托车在部分道路行驶的通告（深公交规〔2018〕2号）》

为加强深圳市道路交通管理，维护交通秩序，保障交通安全畅通，依照《道路交通安全法》第三十九条、《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第三十六条之规定，现就禁止摩托车（含二轮、三轮摩托车，下同）在部分道路行驶的相关事项通告如下：

一、禁止摩托车在福田、罗湖、南山、盐田、龙岗、龙华、光明区内所有道路行驶。

……

不难看出，禁摩的原因是“加强深圳市道路交通管理，维护交通秩序，保障交通安全畅通”等交通原因，而非其它。

 

二、禁摩有法律依据吗？

寻找法律依据仍要依官方文件为准。通告第一段中即明确禁摩通告是：依照《道路交通安全法》第三十九条、《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第三十六条之规定。

那我们再追根溯源，看看这两条法规条款是如何规定的。

《中华人民共和国道路交通安全法（2021修正）》

第三十九条公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。

《深圳经济特区道路交通安全管理条例（2020修正）》

第三十六条市公安机关交通管理部门可以根据道路通行条件，划定区域、路段、时段，对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施。但是，经市公安机关交通管理部门批准并核发专用标志的车辆除外。具体办法由市人民政府另行制定。

——法无授权即禁止，交警部门如无法律授权则不得作为任何行政行为，这是依法行政的基本要求。不难看出，深圳交警正是依照上述法律法规的授权作出的禁摩行政行为。其中前者是国家层面的法律，后者是深圳人大依据法律制订的地方性法规。两者在广义上都可以称之为法律。

那如此来看，禁摩就是合法的了？笔者认为是否定的。

 

三、“禁摩令”的违法性分析

首先，“禁摩令”即不是法律，也不是法规、规章。它是一份行政执法部门制订的一份规范性文件。根据法无授权不可为的基本原则，规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；——（摘自《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知（国办发〔2018〕37号）》，

那么“禁摩令”是行政机关的正常履职，还是越权？

问题还得回到权力的本源：《中华人民共和国道路交通安全法（2021修正）》第三十九条公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。根据该条规定，交警部门能否针对某一类型交通工具制订发布长期的、全面的禁行通告，是否构成减损公民权利。

笔者认为，长期的禁摩通告违反道交法第39条规定的本意，增加了交管部门法律法规之外的具体行政权力，设定了法律法规之外的行政处罚，减损了公民、法人的合法权益，侵犯公民财产权。理由如下：

（一）禁摩令超出对道交法第39条的一般性理解。

道交法第39条分为上下两句，第一句“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”这是一条一般性的规定，下一句对第一名做了权力扩展：“遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者做出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”——也就是第二句是第一句的递进，第一句规定交警的一般权力，第二则规定了交警部门的最大权力。举重以明轻，除遇“遇有大型群众性活动、大范围施工等情况”，交警部门不得“采取限制交通的措施或者做出与公众的道路交通活动直接有关的决定”。

那如何理解第一句呢？笔者认为，第一句的权力不应超过第二句。第一句仅是道交法是授权交管部门在交通流量涌堵时针对具体交通参与者所做的临时性疏导、限行、禁行措施，类似红绿灯及执勤性交通疏导，而绝非突破第二句，甚至突破法律直接制订一份全区禁行、长期适用执法文件，否则这样的执法文件已经不能称之为措施，而应当称之为是立法，显然执法部门是没有立法权的。如果按照禁摩令的逻辑，交管部门是不是还可制订禁车令、禁行人令？毕竟马路上只剩下公交车的话，道路是最安全、最不会拥堵的。管理首先要允许被管理之物的存在，全面禁止，何谈管理？

（二）禁摩令违反行政合理性原则

行政合理性原则要求行政行为必须具有必要性---为达成目的面对多种可能选择的手段，须尽可能采取对人民利益影响最轻微的手段，具体到道交法第39条，应当能疏导不限行，能限行不禁行，能按时段、区分节假日的禁行不得24小时全年禁行。显然，深圳禁摩令是简单粗暴的，一刀切的，在法律规定暂不具体的情况下仅从“管理效率”出发做出的不适当行政措施，有懒政之嫌。

综上，笔者认为禁摩令是违法的，且不具有行政合理性。

2018年5月16日国务院办公厅发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）特别指出近些年各地区各部门出台“奇葩”文件侵犯公民合法权益损害政府公信力的问题，笔者认为禁摩令的问题值得引起起草发布机关和审查部门的关注。

 

四、处罚2000元、扣车是否合法？

处罚2000元、扣车的法律依据来自于《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第一百一十四条：驾驶摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车在限制或者禁止通行的区域、路段、时段通行的，由市公安机关交通管理部门扣留车辆，处二千元罚款。

笔者注意到同样是深圳市人大制订的地方性法规《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》第十三条也明文规定：驾驶机动车有下列行为之一的，处三百元罚款:（四）违反禁行、限行规定的；

这两份地方性法规都是现行有效的，但却是相互矛盾的，是罚2000元+扣车，还是罚300元？给了交警执法人选择性执行的任意权杖。选择即权力，处罚幅度难免会受到执法者的心情的影响，交警的人治威严是树立了，国家的法治的公信力却被削弱了。

（另：理论上依据《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第一百一十四条，罚2000元的同时必须扣车，从条文来看，2000和扣车是并处，而非选择，如果交警只是罚2000元不扣车，也是“违法”的）。

除了以上矛盾之外，处罚2000元和扣车的处罚违反《中华人民共和国道路交通安全法（2021修正）》，该法第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。”而另有规定的情况仅有：饮酒、超员超载等，并没有将驾驶摩托车作为破格处罚的特殊规定。那深圳市的地方性法规可以突破国家法律规定的幅度呢？答案是显然不可以。根据立法法规定，深圳如果认为自己经济发达，最高仅可以在国家规定的20-200元的幅度内选择200元，但不能直接规定为罚2000元，如果可以突破的立法逻辑成立，那道交法的处罚幅度规定将成为一纸空文，地方性法规将可以罚5千、5万甚至更多，这显然是立法所不允许的。

那 “闯禁令”可否扣车呢？

根据道交法规定，涉及扣留车辆的情形有：因收集证据需要对交通事故扣留事故车辆；超员超载可扣留车辆至违法状态消除；无牌无证扣留至补办相应手续；伪造变造牌证的；未投保交强险的；查遍道交法全文，未发现特别授权交警部门可以对“闯禁”机动车进行扣车。反而在道交法第115条第七款规定，交警违法扣留车辆将面临依法给予行政处分。扣车并不是对道路交通违法行为行政处罚的法定类型，只有在取证、暂扣以消除车辆本身违法时才适用，同时规定应当及时返还。（暂扣驾驶证是行政处罚的一类）（详见道交法第88条）。

综上，深圳特区制订的地方性法规中关于对“闯禁”摩托车罚2000元并扣车的规定不论是罚款金额还是处罚类型，均涉嫌违反道交法的明文规定。

五、结语

笔者写到些内心仍是忐忑的，因为法学博大精深，几天精浅的研究很难说很深的见解，出现谬误也不足怪。尤其是深圳是法治先行示范区，立法水平应该说是不低，如果真如此文所述明显违反上位法，那深圳市人大立法、交警部门法制办岂能看不到。由此，我更愿意认为是我错了。但无论怎样，希望有关部门不仅只听得到炸街扰民的投诉，更能倾听合法摩托骑行者的呼声，关注人民群众对美好生活的向往，当一个政策实施时，容得下提出异议声音！

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